Об участии в заседании Думы Великого Новгорода

28 ноября 2019 года в рамках рассмотрения вопроса о первом чтении проекта бюджета Великого Новгорода на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 гг. председатель Контрольно-счетной палаты Великого Новгорода  Ломоносов А.В. выступил перед  депутатами  Думы Великого Новгорода  с докладом о результатах проведенного Контрольно-счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия:

"Заключение Контрольно-счетной палаты на проект решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» подготовлено в соответствии с нормами ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, Положением о Контрольно-счетной палате Великого Новгорода и Положением о бюджетном процессе в Великом Новгороде.

В ходе настоящего экспертно-аналитического мероприятия проведена проверка соответствия проекта бюджета требованиям действующего законодательства, установлено следующее.

Представленный проект бюджета подготовлен на трехлетний период. В текстовой части проекта решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» содержатся сведения об основных характеристиках бюджета на очередной финансовый год и плановый период, к которым относятся общий объем доходов и расходов, прогнозируемый дефицит бюджета, а также иные показатели, предусмотренные бюджетным законодательством РФ, законами Новгородской области и муниципальными правовыми актами Думы Великого Новгорода.

Перечень утверждаемых Думой Великого Новгорода приложений соответствует требованиям, установленным пунктом 3.1 Положения о бюджетном процессе.

Состав документов и материалов, представленных одновременно с проектом решения Думы Великого Новгорода о бюджете, соответствует требованиям Положения о бюджетном процессе.

Проведена оценка экономических условий 2020 года и планового периода. Анализ представленных вместе с проектом бюджета ожидаемых итогов социально-экономического развития Великого Новгорода за 2019 год и данных среднесрочного прогноза на 2020 год и плановый период свидетельствует, что существует риск стагнации экономики.

Так, индекс промышленности растет лишь на доли процента, снижается индекс физического объема работ, выполненных по виду деятельности "Строительство", индекс физического объема инвестиций в основной капитал, индекс физического объема платных услуг населению. Среднегодовая численность занятых в экономике в 2018-2022 годах прогнозируется практически на одном уровне, объемы оборота розничной торговли в сопоставимых ценах в 2019-2022 годах сохраняются на уровне 2018 года. Не прогнозируется и увеличение количества занятых в малом бизнесе, увеличение оборотов малых и средних предприятий предполагается на 1-1,5 % в год, что находится на уровне статистической погрешности.

Таким образом, в плановом периоде отсутствуют предпосылки для заметного увеличения налоговой базы, рост налоговых доходов возможен лишь посредством изменения размеров налоговых ставок либо нормативов отчислений.

Основные параметры бюджета на очередной финансовый год и плановый период, на наш взгляд, адекватно отражают возможности экономики города.

(млн. руб.)

Основные параметры бюджета

2019 год, оценка ожидаемого исполнения

2020 год

2021 год

2022 год

Доходы всего,

в т.ч.:

налоговые и неналоговые доходы

 

безвозмездные поступления

 

безвозмездные пожертвования от ОАО «Акрон»

6219,7

 

2303,3

 

3898,2

 

 

18,2

5182,0

 

2316,7

 

2847,1

 

 

18,2

5221,9

 

2370,0

 

2833,7

 

 

18,2

4230,3

 

2462,6

 

1749,5

 

 

18,2

Расходы всего,

в т.ч. на осуществление собственных полномочий

 

расходы за счет безвозмездных поступлений

 

6467,7

 

2569,5

 

 

3898,2

 

5269,8

 

2422,7

 

 

2847,1

 

5221,9

 

2388,2

 

 

2833,7

 

4230,3

 

2480,8

 

 

1749,5

 

Дефицит бюджета

248,0

87,8

-

-

Из приведенных данных следует, что в 2020 году объем прогнозируемых налоговых и неналоговых доходов бюджета останется на уровне 2019 года, при этом одновременно уменьшится возможность для привлечения заемных средств в связи с необходимостью выполнения существующих бюджетных ограничений. Прогноз осуществлялся на основании сведений, представленных главными администраторами доходов, соответствующие документы имеются, проверке представлены. По налоговым доходам прогнозные данные предоставлены Межрайонной ИФНС России № 9 по Новгородской области.

В заключении Контрольно-счетной палаты проведен сравнительный анализ объемов поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет Великого Новгорода за 2018 год, ожидаемых поступлений в текущем году и прогнозных показателей на 2020 год и плановый период, сведения об объемах доходов и их динамике сведены в Приложение № 1 к заключению.

В представленном проекте бюджета расходы сбалансированы в рамках возможностей его доходной части. При этом, расходные обязательства, уже имеющиеся у городского округа на момент составления проекта бюджета, в полном объеме в трехлетнем бюджете не отражены.

Возможности обеспечить расходы за счет привлечения источников финансирования дефицита бюджета также ограничены из-за накопленного долга и низких темпов роста налоговых и неналоговых доходов. Проектом бюджета установлен верхний предел муниципального долга по состоянию на 01 января 2021 года (по итогам исполнения бюджета за 2020 год) в сумме 2 315 млн. руб., или 100 % от прогнозируемой суммы собственных доходов, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга установлен на 2020 год и плановый период в сумме 200 млн. руб. ежегодно.

Указанные параметры не превышают предельные размеры, установленные статьями 107 и 111 Бюджетного кодекса РФ, вместе с тем, установленные проектом бюджета размеры муниципального долга максимальные, что создает риски неисполнения ограничений, установленных бюджетным законодательством. В плановом периоде 2020 и 2021 годов дефицит уже невозможно предусматривать.

Данные об объеме и структуре муниципального долга на текущий момент и прогноз по движению муниципального долга на начало и конец 2020 года:

(млн. руб.)

Наименование кредитора

Объем долга по состоянию на 01.11.2019

Ожидаемое значение на 01.01.2020

Планируемые показатели на 31.12.2020

Бюджетные кредиты

370,6

186,1

143,7

Коммерческие кредиты

1701,3

2019,8

2150,0

Итого:

2071,9

2205,9

2293,7

Из приведенных данных следует, что в 2020 году предполагается дальнейшее замещение бюджетных кредитов коммерческими. Плохая структура долга - второй по значимости недостаток бюджета города после недостаточности доходов. В существующих условиях, за счет объема планируемых доходов, невозможно полноценно исполнить все имеющиеся расходные обязательства. Информация об объемах таких расходных обязательств, не включенных в бюджет города на очередной финансовый год и плановый период, содержится в подготовленном заключении.

Анализ расходных статей бюджета, проекта адресной инвестиционной программы

На момент составления настоящего заключения, общий объем планируемых на 2020 год расходов бюджета Великого Новгорода составил 5 269,8 млн. руб., в том числе расходы на осуществление собственных полномочий города в сумме 2 422,7 млн. руб., за счет безвозмездных поступлений - 2 847,1 млн. рублей.

Формирование расходной части проекта бюджета Великого Новгорода на 2020 год осуществлялось в соответствии с положениями «Порядка и методики планирования бюджетных ассигнований бюджета Великого Новгорода на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», утвержденной приказом комитета финансов Администрации Великого Новгорода от 18.10.2019 № 27

Сравнительный анализ структуры планируемых расходов бюджета Великого Новгорода на 2020 год в разрезе разделов функциональной классификации расходов приведен в таблице (Приложение № 2).

В тексте заключения рассмотрены вопросы, касающиеся планируемого на 2020 год расходования средств городского бюджета, в сравнении с уровнем расходов уточненного бюджета текущего года, степень учета имеющейся потребности в финансировании, а также изменения структуры бюджетных ассигнований по отдельным направлениям расходования средств. Не буду повторять текст. Обращу только Ваше внимание на расходы, обеспечивающие развитие города: на инвестиции. В 2020 году их удельный вес составит 11% общего объема расходов, в 2021 году – 16%.

В соответствии с Положением о бюджетном процессе, одновременно с проектом бюджета представлен проект Адресной инвестиционной программы на очередной трехлетний период (далее–АИП) в соответствии с которой в проекте бюджета запланированы расходы на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности.

Бюджетные ассигнования предусмотрены на осуществление бюджетных инвестиций в следующих областях:

в области благоустройства - строительство Софийской набережной и строительство второй очереди городского кладбища-парка в п. Ермолино;

в области коммунального хозяйства - на мероприятия по развитию водоснабжению в Великом Новгороде;

по отрасли «Дорожное хозяйство» - на строительство автомобильных дорог и тротуаров (Морозовский проезд, ул. Ворошилова, ул. Советской Армии и др.), подъездных путей к земельным участкам выделенным под ИЖС в мкрн. Кречевицы, Деревяницы и Волховский, установку светофоров);

в области образования, культуры и физической культуры - на строительство детских дошкольных образовательных учреждений; реконструкцию здания МБУКиИ «Театр для детей и молодежи «Малый» и строительство физкультурно-спортивного комплекса на ул. Вересова) и другие.

Анализ отдельных направлений АИП содержится в тексте заключения. Сравнение данных АИП, бюджета и муниципальных программ показывает, что по предполагаемому строительству в 2020-2021 годах новых детских дошкольных учреждений имеются противоречия между АИП и Соглашением между Министерством просвещения РФ и Правительством Новгородской области от 10.02.2019 № 073-09-2019-033 (в ред. доп. соглашения от 07.05.2019 № 073-09-2019-033/1) «О предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Новгородской области на софинансирование расходных обязательств, связанных с реализацией мероприятий по созданию в субъектах дополнительных мест для детей в возрасте от 1.5 до 3 лет». В частности, приложениями № 2,3 к соглашению за тот же объем финансирования (332,19 млн. руб.) предусмотрено строительство трех детских дошкольных образовательных учреждений на 140 мест каждое, а не два, как в АИП. По этим же объектам не указано место их расположения, а также сметная (предполагаемая) стоимость строительства. Помимо этого, в отдельный объект капитальных вложений выделены расходы на технологическое присоединение к сетям планируемых к строительству объектов, что также не соответствует требованиям законодательства как в области градостроительной, так и закупочной деятельности. Указанные работы являются неотъемлемой частью работ, связанных со строительством объекта и подлежат выполнению в рамках общего контракта по строительству.

По объекту «Строительство второй очереди городского кладбища-парка в н.п. Ермолино» в АИП не указаны (либо указаны недостоверно) данные о мощности объекта, сроках инвестирования, реквизитах положительного заключения государственной экспертизы, в том числе заключения о достоверности сметной стоимости строительства инвестиционного проекта, о сметной стоимости строительства. Следует пояснить, что в текущем финансовом году ПСД по строительству второй очереди данного объекта разработана, прошла экспертизу, в том числе проведена проверка на предмет достоверности определения сметной стоимости строительства. На проведение указанных мероприятий из средств местного бюджета в текущем финансовом году направлено 4.3 млн. рублей. Согласно представленных по запросу Контрольно-счетной палаты заключений на ПСД, строительство второй очереди предполагается осуществлять поэтапно (7 этапов). Первый этап строительства предполагается осуществлять на земельном участке площадью 6,95 га, общая сметная стоимость работ по 1 этапу строительства (в текущем уровне цен на май 2019) составляет 115,9 млн. руб., из них строительно-монтажные работы в сумме 106,2 млн. рублей. Между тем, АИП на три года предусмотрено финансирование в общем объеме 28 млн. руб., то есть данные АИП об объемах бюджетных инвестиций не взаимоувязаны со сметной стоимостью строительства объекта, сроками строительства и не предполагают достижение конечного результата от вложений. Контрольно-счетная палата ранее неоднократно отмечала, что включение в АИП объектов в отсутствие необходимого объема финансирования приводит к невозможности завершения строительства, и соответственно, к увеличению объемов и количества объектов незавершенного строительства. Кроме того, существуют риски нарушения требований градостроительного законодательства РФ, а также законодательства о закупочной деятельности, допущенные при строительстве первой очереди строительства данного объекта, которое осуществлялось с 2001 года по текущий год включительно. В частности, строительство первой очереди велось в отсутствие разрешения на строительство, положительных заключений госэкспертизы проектно-сметной документации, объект являлся одновременно и строящимся и эксплуатируемым, так как на подготовленных в ходе строительных работ кварталах (квадратах) для захоронений одновременно производились захоронения. Работы осуществлялись по отдельным ежегодно заключаемым муниципальным контрактам, либо по отдельным договорам, их стоимость устанавливалась исходя из выделенного на текущий год финансирования. При этом, стоимость работ ежегодно пересчитывалась в текущий уровень цен, что приводило к увеличению общей стоимости строительства, и как следствие, к неэффективным расходам бюджета. В результате, объект в настоящее время используется, однако в эксплуатацию не введен, вложения в строительство первой очереди городского парка-кладбища в н.п. Ермолино значатся как незавершенные вложения.

Заключительные положения

Результаты проведенной экспертизы представленного проекта бюджета позволяют сделать следующие основные выводы:

проект решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» сформирован в соответствии с требованиями бюджетного законодательства РФ и Положения о бюджетном процессе в Великом Новгороде, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 01.11.2007 № 688;

прогнозируемые доходы бюджета на 2020 год и плановый период в целом реалистичны, документально обоснованы;

анализ прогноза состояния экономики города свидетельствует, что в плановом периоде отсутствуют предпосылки для заметного увеличения налоговой базы, рост налоговых доходов возможен лишь посредством изменения размеров налоговых ставок либо нормативов отчислений;

расходы бюджета спланированы исходя из возможностей доходной части бюджета и необходимости соблюдения установленных законодательством ограничений по уровню бюджетного дефицита и предельного размера муниципального долга;

параметры налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа не позволяют в полном объеме предусмотреть в трехлетнем бюджете уже имеющиеся расходные обязательства;

необходимо устранить отмеченные в настоящем заключении факты нарушения порядка формирования и реализации представленной Адресной инвестиционной программы Великого Новгорода на очередной трехлетний период, которые создают риски несоблюдения требований градостроительного законодательства РФ, а также законодательства о закупках.".

 

По результатам обсуждения Дума Великого Новгорода    приняла  в первом чтении проект решения Думы Великого Новгорода "О бюджете Великого Новгорода на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов"  и назначила   публичные слушания по указанному проекту на 9 декабря 2019 года.

Также Дума Великого Новгорода поручила Контрольно-счетной палате Великого Новгорода в 2020 году провести проверки деятельности муниципального казенного учреждения Великого Новгорода «Управление по хозяйственному и транспортному обеспечению Администрации Великого Новгорода», а также  использования средств дорожного фонда муниципального образования – городского округа Великий Новгород.

Опубликован: 05.12.2019